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關(guān)于糧食質(zhì)量安全的事例

2005年1月30日中央電視臺新聞頻道《每周質(zhì)量報告》欄目以“‘水’牛招搖上市”為題目，連續(xù)播放了江蘇省蘇州市所轄的太倉市和昆山市的肉牛屠宰基地，在牛肉生產(chǎn)加工及其運往上海肉類批發(fā)市場上市的過程中，生產(chǎn)者嚴(yán)重違反產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)定，生產(chǎn)不合格牛肉；同時動物防疫檢疫機(jī)構(gòu)不履行職責(zé)，在屠宰檢疫許可和產(chǎn)品運輸與上市的防疫監(jiān)督中不作為或亂作為等執(zhí)法機(jī)構(gòu)的常見問題，從江蘇到上海全面出現(xiàn)，導(dǎo)致被注入了20％水分的注水牛肉最終進(jìn)入消費環(huán)節(jié)，人民群眾仍然沒有消費到安全的放心肉。
它再次暴露出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中存在的巨大問題：昆山花橋的屠宰檢疫辦事機(jī)構(gòu)就與其屠宰場設(shè)在一起，但該機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)出證和收錢；上海市洋橋動物防疫監(jiān)督檢查中心站是外地動物產(chǎn)品進(jìn)入上海的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，但該站的動物防疫監(jiān)督人員卻沒有作任何的檢查，就在貨主的檢疫證明上加蓋了通關(guān)印章，從而讓這批注水牛肉順利進(jìn)入曹安肉類批發(fā)市場，該市場的肉類衛(wèi)生檢查室本來是負(fù)責(zé)產(chǎn)品進(jìn)入消費環(huán)節(jié)的最后一道防線，然而這里的肉類安全檢查人員又只憑貨主入滬的通關(guān)證明，仍不對牛肉作進(jìn)一步檢查，就讓牛肉掛上了產(chǎn)品貨架并自由銷售。三道防線全面失守，讓人不得不產(chǎn)生肉類安全沒有保障，監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)的概念。
同時也暴露出生產(chǎn)、經(jīng)營者對自身產(chǎn)品質(zhì)量安全的漠視：沒有達(dá)到基本的動物防疫條件就進(jìn)行肉牛屠宰，在屠宰中也沒有絲毫的質(zhì)量安全意識，不但沒有對自身產(chǎn)品進(jìn)行品質(zhì)檢驗，更為惡劣的是還要在牛肉中注入20％水分。
為什么會產(chǎn)生這個問題呢？其實這個問題的暴露是必然的，而在什么地方暴露卻是偶然的。
按照畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的職責(zé)劃分，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)（獸醫(yī)）主管部門有不可推卸的法律責(zé)任，是導(dǎo)致再次出現(xiàn)行政不作為或亂為的主要原因之一。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》〔國發(fā)（2004）23號〕文件精神，農(nóng)業(yè)部從2005年1月1日起負(fù)責(zé)全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，因此各級農(nóng)業(yè)（獸醫(yī)）部門就是本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品（畜產(chǎn)品）的質(zhì)量安全監(jiān)管部門。按照這個決定，“央視”公開的注水牛肉問題就是當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管部門沒有忠實履行其法定職責(zé)的行為。但是我們也要看到產(chǎn)生這個問題的客觀原因：一是國務(wù)院在2004年9月才作出從2005年1月開始施行的決定，以至于準(zhǔn)備期短，在部門內(nèi)尚未達(dá)成廣泛的共識和得到有效的貫徹執(zhí)行，如法律、法規(guī)需要修改，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)需要修訂，人員需要培訓(xùn)等等，這些細(xì)節(jié)都還無法在基層得到很好的實施。過去，農(nóng)業(yè)（獸醫(yī)）部門的職責(zé)是保障提供足夠的畜產(chǎn)品，對產(chǎn)品的質(zhì)量安全檢查是判斷其是否有傳染病、寄生蟲病等，這就是我國動物檢疫的本職工作；在出臺《動物防疫法》之前，由于貿(mào)易部門的干擾，國務(wù)院曾經(jīng)有一個關(guān)于肉品品質(zhì)檢驗、屠宰檢疫和食品衛(wèi)生的法定職責(zé)的劃分，獸醫(yī)部門只有動物防疫方面的屠宰檢疫職責(zé)，衛(wèi)生部門在屠宰檢疫合格后，按《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行監(jiān)管，屠宰企業(yè)在屠宰生產(chǎn)中自己作品質(zhì)檢驗；因此，就全國而言，注水肉的問題獸醫(yī)部門是無權(quán)監(jiān)管的。二是配套政策尚未出臺，下面無法實施有效的操作，檢疫許可是基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)行政審查與判斷，現(xiàn)有的檢疫許可標(biāo)準(zhǔn)都主要是檢查是否有傳染病和寄生蟲病兩個方面的規(guī)定，而沒有其他安全方面的規(guī)定，因此沒有辦法作其他安全方面的技術(shù)行政審查和判斷。三是嚴(yán)重缺乏工作經(jīng)費，導(dǎo)致工作導(dǎo)向不正確。由于工作上有一種以搞錢的導(dǎo)向（解決基本的生存問題需要錢，而國家又沒有保障，這個問題我在《動物防行政許可：地方規(guī)模最大的行政許可》一文中有詳細(xì)的論述，該文從2005年1月開始在《四川畜牧獸醫(yī)》上連載?。?。當(dāng)然我們要看到，上海市已有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的地方法規(guī)，作為上海的農(nóng)（畜）產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)就沒有任何理由來推脫自己的法律責(zé)任了。
畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的能力建設(shè)不足。目前，在地方縣級以下獸醫(yī)部門絕大部分尚未設(shè)立具體負(fù)責(zé)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的實施機(jī)構(gòu)，結(jié)構(gòu)決定功能，沒有這方面的組織結(jié)構(gòu)，就不可能真正堅持開展這方面的工作。加之這些部門的人員，由于受到多方面因素的影響，素質(zhì)不高、力量不強(qiáng)、觀念落后；因此，尚未形成畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的理念和監(jiān)管能力，不能適應(yīng)新形勢下全社會對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的需要。
前面已提到了檢疫的概念，它既是一個技術(shù)的概念，更是一個行政管理的概念。目前，在國內(nèi)監(jiān)管，執(zhí)行的是《動物防疫法》。按照該法第三十條的界定，它是“動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照國標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院畜牧獸醫(yī)管理部門規(guī)定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、檢疫管理辦法和檢疫對象，依法對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫”。結(jié)合《行政許可》的相關(guān)規(guī)定，可以看出，它是一種直接關(guān)系到公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要……產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審查的行政許可事項。該項檢疫許可屬于“核準(zhǔn)”的范疇，性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)（動物防疫監(jiān)督站等）對動物及其產(chǎn)品是否達(dá)到特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的判斷、審核、認(rèn)定。功能上是為了防止危險、保障安全，特征上：一是依據(jù)是國家標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，因此具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性和客觀性，；二是必須根據(jù)實地檢驗、檢測、檢查等才能作出檢疫許可；三是沒有數(shù)量限制，凡是符合檢疫許可依據(jù)的，都必須“核準(zhǔn)”；四是實施機(jī)構(gòu)沒有自由裁量權(quán)，凡符合檢疫許可的，都必須“核準(zhǔn)”。五是具有強(qiáng)制性，未經(jīng)檢疫許可，禁止任何人的動物及其產(chǎn)品移動和生產(chǎn)、經(jīng)營；六是具有很強(qiáng)的時效性，在環(huán)境或技術(shù)條件改變的情況下，均應(yīng)獲得新的檢疫許可；所以對活動物的檢疫許可期限原則上規(guī)定在1——2天以內(nèi)，最長不得超過7天；而動物產(chǎn)品的檢疫許可期限原則上也是1——2天，最長不得超過30天；七是一種專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的行政許可行為，所以法律規(guī)定，只能由動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)的動物檢疫員和動物防疫監(jiān)督員來實施，而不是向普通許可那樣，由一般行政人員承擔(dān)；八是在國家行政許可中稀有的現(xiàn)象，需要對監(jiān)管物的每個環(huán)節(jié)，即使是同一個監(jiān)管物，但在不同時間內(nèi)，也要進(jìn)行檢疫許可的具體行政行為；九是行政許可的原則是不收費，但檢疫許可就是原則的例外，《動物防疫法》第三十四條明確規(guī)定，要按照國務(wù)院財政和物價主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收費。這個收費雖然解決了縣鄉(xiāng)兩級動物防疫單位的部分經(jīng)費問題，但存在一些不能回避的矛盾和問題。從以上分析可以看出，由于獸醫(yī)部門過去的職能配置問題，在他所形成的關(guān)于動物或畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中，除了“無公害畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”涉及到整個產(chǎn)品的質(zhì)量安全外，其他絕大部分標(biāo)準(zhǔn)均未這方面的規(guī)定；然而，無公害畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)還不是在全國通用的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，它目前只是在無公害畜產(chǎn)品生產(chǎn)和管理、認(rèn)證中適用。當(dāng)然，中央各相關(guān)部門正按國務(wù)院關(guān)于食品安全的決定，加緊進(jìn)行職能調(diào)整和有關(guān)的法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等的修改工作；一個部門監(jiān)管環(huán)節(jié)一個環(huán)節(jié)為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管原則，農(nóng)業(yè)部也正在組織落實中。
現(xiàn)在有必要對這個概念進(jìn)行全面回顧，以便人們正確認(rèn)識這項工作。從字面上理解，《辭海》上稱“檢”為考察，“疫”是瘟疫，即檢查急性傳染??；其實，它來源于英文，是quarntine的中文翻譯，基本意思是四十天，進(jìn)一步引伸為隔離觀察、檢疫、檢疫期等；最早來源于意大利，該國在十四世紀(jì)時為了防止當(dāng)時歐洲黑死病、霍亂等的傳入，規(guī)定對抵港船只實行四十天的強(qiáng)制隔離觀察措施。認(rèn)為只要在這個期間不發(fā)病，則不會再發(fā)病，從而可以防止傳染病的傳入。這也是實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。1879年，一些歐洲國家檢查到從美國進(jìn)口的肉類中有旋毛蟲，對人身健康造成了危害；又是意大利率先禁止從美國進(jìn)口肉類，其他一些國家也陸續(xù)禁止進(jìn)口，并對本國的肉類實施旋毛蟲檢查，凡發(fā)現(xiàn)旋毛蟲陽性的肉類，一律作無害化處理，從而在歐洲消滅了旋毛蟲對公民生命安全的危害。后來這些措施逐步在全世界推廣運用，成為各國政府保障本國人民的健康、本國經(jīng)濟(jì)與社會安全的重要綜合、安全技術(shù)手段在國內(nèi)和國際交往中加以運用，并在世界貿(mào)易組織的基本規(guī)則中確認(rèn)。我國引入這一概念并加以運用已經(jīng)是1920年代，比國外晚了上百年，到今天我們還是與國際先進(jìn)水平相比，仍然非常落后！國際上一直都是官方獸醫(yī)來全面實施這一技術(shù)措施，然而我國自1950年代以來，就一分為三：農(nóng)業(yè)（獸醫(yī)）部門負(fù)責(zé)動物健康檢查階段的檢疫工作（類似于美國農(nóng)業(yè)部動植物健康檢驗（查）局的職能），商業(yè)部門負(fù)責(zé)動物屠宰的健康檢查工作（類似于美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗（查）局的職能），衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)蛋、奶等的健康檢查（仍類似美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗（查）局的職能）；因此，我國農(nóng)業(yè)（獸醫(yī)）部門實施這一職能，一開始就是殘缺的。
但我們同時也要看到，過去影響畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的主要因子，是動物傳染病和寄生蟲病及其病原體。隨著社會的進(jìn)步，在這些因子已得到了有效控制，以及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染越來越重，農(nóng)產(chǎn)品的本底污染和農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品的大量應(yīng)用，在農(nóng)產(chǎn)品（畜產(chǎn)品）中的殘留廣存在，對人民身體健康的生命安全構(gòu)成極大的威脅。在這種情況下，西方發(fā)達(dá)國家才開始逐步對其分析、檢測，并以農(nóng)業(yè)部門為主進(jìn)行安全檢查與控制。所以美國運用的是“Inspection”一詞來表達(dá)，它的核心是“看”，但要仔細(xì)地、用心地看，在實踐中當(dāng)然包括用肉眼、儀器來觀察，用化學(xué)等方法來鑒別，非常強(qiáng)調(diào)主動性。進(jìn)入1990年代后，進(jìn)一步提出“Biosecurity”或糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity（從字面上可以理解為“生物保安”，但聯(lián)合國FAO農(nóng)業(yè)委員會第十七屆關(guān)于“糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity”會議報告（COAG／2003／9）認(rèn)為中文、法文等語言中目前沒有合適的字或詞來準(zhǔn)確表達(dá)的意思，因而建議中文、法文等暫不翻譯?！吧锉０病钡淖g法是香港以及國內(nèi)部分單位和專家的譯法，這一概念在2004年初才引入國內(nèi)并加以推介的）。它是一項一體化戰(zhàn)略方針，包括分析和管理食品安全、動植物生命和健康方面的風(fēng)險以及有關(guān)環(huán)境風(fēng)險的政策和管理框架，涉及有害生物及病害和動物傳染病的傳入，基因修飾生物及其制品的傳入和釋放，外來入侵品種和基因型的傳入和管理，以及生物武器的擴(kuò)散和使用等。是一個與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、食品安全、環(huán)境保護(hù)及生物多樣性、國家安全直接相關(guān)的整體概念。區(qū)別于被動防御的生物安全、食品安全，是人們積極生動采取措施保證機(jī)體健康生存和生產(chǎn)的一整套生產(chǎn)、科研和管理體系，它體現(xiàn)了人類社會與自然保持和諧共存的可持續(xù)發(fā)展的觀念。推動糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity體系建設(shè)，不僅可以促進(jìn)農(nóng)、林、牧、漁的健康持續(xù)發(fā)展，而且對于確保食品安全、改善和提高人口生活質(zhì)量、健康水平，早日實現(xiàn)小康社會的宏偉藍(lán)圖有著重大意義。因此可以看出，糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity措施由負(fù)責(zé)衛(wèi)生及動植物檢疫的機(jī)構(gòu)從檢疫的被動實施，轉(zhuǎn)向檢疫或安全檢查的主動實施與防范，其目的：一是為了保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)（農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村）免受有害生物（動植物、真菌以及其他微生物等）對生產(chǎn)系統(tǒng)與它所依賴的環(huán)境造成任何破壞；二是保護(hù)人體健康和保護(hù)消費者安全，特別是保護(hù)弱勢消費群體對農(nóng)產(chǎn)品的信任?！啊Ｕ袚u上市”這類問題導(dǎo)致了畜產(chǎn)品的不安全，增加了畜產(chǎn)品的風(fēng)險水平，它的出現(xiàn)必然嚴(yán)重影響到消費者的消費信心；三保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)可持續(xù)生產(chǎn)。根據(jù)這一理念來看，香港特區(qū)政府的相關(guān)行政架構(gòu)為漁農(nóng)自然護(hù)理署，正是糧食和農(nóng)業(yè)Biosecurity的具體體現(xiàn)；新西蘭在1993年就通過了“生物保安法”，中國華僑網(wǎng)在2004年7月11日就報到了二起案例：華人韓某攜1250克馬肉入新西蘭，被其法庭罰款1250新西蘭元，華人張某偷運大鮑魚共重5.76噸，市值約140萬新西蘭元，如他商業(yè)偷運罪名成立，最高會被判入獄5年和罰款25萬新西蘭元（約95萬7000港元）。11月17日又以華生攜咸鴨蛋干椒茶葉入境新西蘭被重罰為標(biāo)題，又報到了華人董某因偷運4個咸鴨蛋、干椒和620克茶葉被法庭重罰1000新西蘭元的消息。這就是“生物保安法”運用情況的具體事例，美國等國在“911”后更是在此基礎(chǔ)上提出了生物反恐，并加以立法（Bioterrorism Act），以控制高致病性病源微生物，如炭疽等各種風(fēng)險因子對美國的入侵。聯(lián)邦政府新組建了國土安全部，曾計劃將隸屬于農(nóng)業(yè)部的動植物健康檢驗局和食品安全檢驗局并入該部，以實現(xiàn)保安職能重新組合的需要。從這些事例中，不難看出，發(fā)達(dá)國家已將檢疫的內(nèi)涵上升到國家和社會的戰(zhàn)略安全高度上來，并采用更加科學(xué)、更加嚴(yán)厲的法律措施來確保其實施。
綜上所述，檢疫是一個關(guān)于質(zhì)量安全檢查的技術(shù)概念、更是一個行政許可的法律概念。動物檢疫應(yīng)該是保護(hù)動物健康、保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的綜合概念，而不是單一的、僅僅檢查是否有疫的片面的概念，不能人為地割裂其有機(jī)聯(lián)系；動物檢疫是我國當(dāng)前唯一規(guī)定要由政府實行逐件、逐環(huán)節(jié)進(jìn)行許可監(jiān)管的產(chǎn)品類別。要做好這項工作，當(dāng)前要特別解決以下幾個方面的部門問題：一是盡快出臺《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和修訂《動物防疫法》，為全面監(jiān)管畜產(chǎn)品質(zhì)量安全奠定法律基礎(chǔ)，同時掃除《動物防疫法》第四條“動物屠宰，依照本法對其胴體、頭、蹄和內(nèi)臟實行檢疫、監(jiān)督。經(jīng)檢疫合格作為食品的，其衛(wèi)生檢驗、監(jiān)督，依照《中華人民食品衛(wèi)生》的規(guī)定辦理”等這樣的法律障礙。二是加強(qiáng)能力建設(shè)，為全面實施畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管或動物檢疫作好組織結(jié)構(gòu)、人員配備和素質(zhì)等方面的基礎(chǔ)工作。三是細(xì)節(jié)的完善，細(xì)節(jié)決定成敗。現(xiàn)階段要特別做好各項質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的修訂和完善工作,將檢疫標(biāo)準(zhǔn)劃分成程序性和質(zhì)量安全性的兩類標(biāo)準(zhǔn)。迅速開展一線檢疫、監(jiān)督等質(zhì)量安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)工作，使他們迅速跟上工作的需要，以保障這一職能在基層的正確施行。
2005年2月10日星期四10時55分42秒完成第一稿／／2005年2月11日星期五11時19分28秒