強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)公共服務(wù)職能。

城鄉(xiāng)一體化本質(zhì)上是通過發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建出城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域相互聯(lián)系、相互依賴、相互補(bǔ)充和相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)平衡格局。而政府職能的調(diào)整與完善是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的關(guān)鍵，它是提高政府管理水平和工作效率的保障，是城鄉(xiāng)二元格局所引起的各種深層次矛盾的關(guān)鍵，是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的核心手段。

一、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府職能調(diào)整的理論基礎(chǔ)

政府職能是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活等方面所承擔(dān)的職責(zé)和功能，是政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)依法在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及其他社會(huì)事務(wù)管理中所應(yīng)履行的責(zé)任。它既包括政府管理的內(nèi)容，也包括政府管理的程度，還包括政府管理方式等。政府職能必須與國(guó)家社會(huì)生活及行政環(huán)境的變化相適應(yīng)，其內(nèi)容應(yīng)隨著時(shí)代的變化而變化。當(dāng)前，新公共管理理論和治理理論對(duì)指導(dǎo)政府職能調(diào)整發(fā)揮著重要作用，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府職能調(diào)整的理論基礎(chǔ)。

(一)新公共管理理論

新公共管理理論是以理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)，以私法契約和市場(chǎng)化提供公共服務(wù)為核心方法，以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇為理論支撐的體系。通過借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)和制度的分析，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰和制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性；通過借鑒公共選擇理論對(duì)政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和自由市場(chǎng)的作用，主張引入市場(chǎng)規(guī)則，建立公私機(jī)構(gòu)之間、公共組織之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以打破政府在公共服務(wù)供給方面的壟斷。新公共管理對(duì)政府職能調(diào)整的影響在于：(1)政府應(yīng)以“掌舵”而不是“劃槳”的姿態(tài)發(fā)揮作用，應(yīng)該“轉(zhuǎn)向一種把政策制定(拿舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開的體制”；①(2)政府應(yīng)把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)中，取消公共供給的壟斷性；(3)建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，運(yùn)用一系列促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)作的措施來規(guī)范市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)各社會(huì)組織與個(gè)人的積極性。

這就要求在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，政府應(yīng)以“掌舵”的姿態(tài)，從政策制定與規(guī)劃入手，積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，積極培育城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流通體制，建立統(tǒng)一開放和競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，調(diào)動(dòng)各社會(huì)組織與個(gè)人的積極性，完善政府與社會(huì)的關(guān)系，并以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為依托，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量。

(二)治理理論

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。②治理理論的核心是“善治”，即公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)在于它是政府對(duì)公共生活的合作治理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳組合狀態(tài)。③

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵之一在于要建立政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同共治的治理模式。這就要求轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，合理界定政府的行為邊界，將應(yīng)該由企業(yè)或社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任歸位。通過深化行政管理體制改革，優(yōu)化社會(huì)機(jī)構(gòu)，注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，同時(shí)在社會(huì)整合中政府應(yīng)承擔(dān)起戰(zhàn)略上的指揮者、制度上的供給者、目標(biāo)上的引導(dǎo)者、行動(dòng)上的協(xié)調(diào)者及各種創(chuàng)新活動(dòng)的激勵(lì)者和合作者的角色。④

二、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府職能調(diào)整存在的問題

新公共管理理論和治理理論對(duì)政府職能調(diào)整提出了理論上的要求，但是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府職能調(diào)整還面臨著諸多的困境。

(一)政府職能越位——政企不分、政事不分現(xiàn)象嚴(yán)重

由于計(jì)劃體制的影響，在我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，以社會(huì)管理者身份出現(xiàn)的政府，尤其是基層地方政府，更多地追求GDP，以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)作為績(jī)效判斷和價(jià)值取舍的目標(biāo)，忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，習(xí)慣于代替市場(chǎng)去配置與私人產(chǎn)品相關(guān)的資源。在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府變相經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)公司，承擔(dān)應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政府不僅為企業(yè)制定決策、籌集資金、掌管人事，甚至最終負(fù)擔(dān)虧損，使企業(yè)長(zhǎng)期處于政府的管束與庇護(hù)之下，無法成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人，一定程度上破壞了現(xiàn)代企業(yè)制度及產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展和完善。此外，過多過濫的行政審批也阻礙了城鄉(xiāng)資金、土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮，降低了城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展效率。同時(shí)，政府過多地承擔(dān)了本該由社會(huì)承擔(dān)的社會(huì)管理職能，壟斷經(jīng)營(yíng)，包攬服務(wù)，限制了社會(huì)管理組織接納政府職能轉(zhuǎn)移的能力。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)看，社會(huì)事務(wù)內(nèi)容龐雜，政府財(cái)力有限，不可能承擔(dān)全部的社會(huì)管理職能，這就要求政府社會(huì)管理部門要適應(yīng)社會(huì)多方面共同出資舉辦社會(huì)事業(yè)的新情況，從直接舉辦各類社會(huì)事業(yè)轉(zhuǎn)向加強(qiáng)規(guī)劃布局、政策規(guī)范和依法監(jiān)督上來，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，發(fā)揮政府在資源配置上的主導(dǎo)作用和多元主體的責(zé)任和功用。⑤

(二)政府職能缺位——城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均衡

新中國(guó)成立以來，我國(guó)實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市的城鄉(xiāng)區(qū)別發(fā)展戰(zhàn)略。雖然進(jìn)入21世紀(jì)以來政府政策和財(cái)政向農(nóng)村作了歷史性的傾斜，但是在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，我國(guó)政府存在著城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不均衡的情況。城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由國(guó)家和各級(jí)政府供給，城市成為國(guó)家的行政、文化、教育及經(jīng)濟(jì)中心，政府行政職能在城市得到完善與強(qiáng)化。但是，在農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，政府對(duì)農(nóng)村的管理處于松散、粗放的狀態(tài)，政府公共服務(wù)職能缺位、公共產(chǎn)品供給不足。除了大型水利建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造等項(xiàng)目外，國(guó)家把地方建設(shè)的任務(wù)交給縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政支持力度過小。此外，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不足，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)的發(fā)展資金由于城鄉(xiāng)分割的體制，最后由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)需求的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政壓力過大，因此在對(duì)農(nóng)村公共物品和服務(wù)的投入不足，城鄉(xiāng)差距較大。

(三)政府職能交叉——政府整體能力不足

由于我國(guó)“條塊分割”的行政管理體制以及“城鄉(xiāng)分割”的管理體制，政府職能的履行在政府部門之間、上下級(jí)政府之間存在著廣泛的交叉現(xiàn)象，導(dǎo)致政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局、服務(wù)城鄉(xiāng)生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面缺乏整體性。一方面，政府“條塊分割”導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展過程中存在責(zé)權(quán)不清、行政資源配置不合理、城鄉(xiāng)整體協(xié)調(diào)力不高、組織績(jī)效低等各種現(xiàn)象，各縣域或城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上雷同，工業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在幾個(gè)部門多頭管理、多頭建設(shè)、職能交叉重疊等問題；另一方面，由于“條塊分割”，小城鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府權(quán)力交叉，上級(jí)政府部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量派出機(jī)構(gòu)切割了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。可以說，這是一種政府行政運(yùn)行中的“二元結(jié)構(gòu)”，也是城鄉(xiāng)居民不平等的一個(gè)突出表現(xiàn)。⑥

注釋：

①[美]戴維·奧斯本、特勒·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》，第11-12頁，上海譯文出版社，1996年版。

②參見全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，第23頁，1995年版。轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，第5頁，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版。

③俞可平：《治理與善治》，第8-10頁，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版。

④馮曉英：《由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌》，第35頁，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2008年版。

⑤劉從政等：《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革重大理論和支撐體系研究》，第143頁，四川人民出版社，2008年版。

⑥張德?lián)P主編：《廣東統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究》，第9頁，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2005年版。